중국이 토지와 해양, 광물, 삼림, 습지 같은 자연자원을 단순한 행정 관리 대상이 아니라 법적·경제적 자산으로 다루는 제도 정비에 착수했다. 국토 공간을 개발과 보전의 대상으로만 나눠 보던 기존 방식에서 한 걸음 더 나아가, 누가 어떤 권리를 갖고 어떤 책임을 부담하는지까지 장부화하겠다는 구상이다.
중국공산당 중앙판공청과 국무원 판공청은 13일 ‘자연자원 자산관리제도 체계 완비에 관한 의견’을 공개했다. 이 문건은 지난 4일 제정된 것으로, 2030년까지 자연자원 자산관리 제도의 기본 틀을 세우고 자산 현황 정리, 보호 강화, 배분 효율 개선, 평가·감독 체계 보완을 추진하라는 내용을 담았다.
토지와 광물, 해양까지 통합 조사
정책의 출발점은 자연자원에 대한 통일된 조사 기준을 만드는 것이다. 중국 당정은 토지, 광산, 삼림, 초원, 습지, 물, 해양, 사막뿐 아니라 국가공원과 자연보호구역까지 포괄해 국토 환경을 조사하고, 이를 국토 공간 계획과 연결하겠다고 밝혔다. 자산으로 관리하려면 먼저 범위와 상태, 권리 관계를 동일한 기준으로 파악해야 한다는 판단이다.
이번 방침에서 눈에 띄는 대목은 자연자원 자산의 소유권과 사용권을 구분해 정비하겠다는 부분이다. 토지나 자원을 실제로 이용해 이익을 얻는 권리, 즉 용익물권 체계를 손보고 권리 확정과 등기를 일반 부동산 등기 시스템과 통합하는 방향이 제시됐다. 자연자원을 부동산과 유사한 방식으로 기록하고 관리하겠다는 의미다.
하천, 산악, 초원, 황무지, 갯벌, 해역, 무인도, 확인된 광물 매장지 등도 법적 권리 확정의 대상으로 언급됐다. 국가공원과 자연공원, 자연보호구역 역시 경계와 관리 주체를 명확히 해야 할 대상으로 포함됐다. 이는 개발 허가나 보호 의무가 충돌할 때 책임 소재를 더 분명히 하려는 조치로 해석된다.
보호 비용과 개발 이익의 배분 문제
중국은 자연자원을 자산으로 평가하면서도 개발만을 앞세우지는 않겠다는 입장이다. 문건은 자연자원의 개발과 이용 전 과정에서 생태계 보호, 복원, 관리를 강화해야 한다고 강조했다. 동시에 시장화·다원화된 투자 방식을 통해 자연자원 자산의 가치를 높이는 방안도 함께 제시했다.
구체적으로는 ‘자원 권익 지표’나 ‘생태 보호 레드라인 안의 건설용지 반환 지표’ 같은 항목을 시장에서 거래할 수 있게 하는 방안이 거론됐다. 보호를 위해 개발을 제한받는 지역과 개발 수요가 있는 지역 사이에 비용을 나눠 부담하도록 설계하겠다는 취지다. 이는 환경 규제를 단순한 금지 장치가 아니라 경제적 조정 장치로 다루려는 시도다.
다만 자연자원을 자산화하는 과정에서는 지역 간 이해관계와 재정 유인이 복잡하게 얽힐 수 있다. 권리 경계가 명확해질수록 개발 주체의 책임은 커질 수 있지만, 동시에 지방정부가 자원 가치를 재정 수단으로 활용하려는 압력도 커질 수 있다. 제도 설계가 보호보다 수익화에 치우치지 않도록 감독 체계가 중요해지는 이유다.
2030년까지 제도 틀 마련
중국 당정이 2030년을 시한으로 제시한 것은 자연자원 관리가 장기 과제라는 점을 보여준다. 국토 조사, 권리 등기, 생태 보호, 투자 방식, 감독 기준을 한꺼번에 손보는 작업은 중앙정부와 지방정부, 국유기업, 민간 투자자 사이의 역할 조정을 요구한다. 특히 광물과 해양, 산림처럼 전략적 가치가 높은 자원은 산업 정책과 안보 논리까지 맞물릴 가능성이 크다.
이번 조치는 중국이 부동산 경기 둔화 이후 토지 중심 성장 모델을 재검토하는 흐름과도 맞닿아 있다. 토지 매각 수입에 의존했던 지방 재정 구조가 흔들리는 상황에서, 자연자원 전반을 체계적으로 평가하고 관리하려는 움직임은 새로운 재정·산업 관리 수단이 될 수 있다. 동시에 기후변화 대응과 생태 보전 목표를 제도 안에 묶어두려는 목적도 읽힌다.
결국 관건은 자산이라는 이름이 자연자원의 무분별한 상품화로 이어지지 않도록 하는 데 있다. 권리와 가격을 정하는 제도는 관리 효율을 높일 수 있지만, 생태계의 공익적 가치까지 시장 가격만으로 환산하기는 어렵다. 중국의 새 제도는 앞으로 자연자원 보호와 개발 이익 배분 사이에서 어떤 균형을 잡는지가 평가의 기준이 될 전망이다.
댓글