대통령 5년 단임제를 둘러싼 권력구조 개편 논의가 다시 주목받고 있다. 연합뉴스 칼럼은 1987년 제9차 개헌으로 도입된 현행 체제가 40년 가까이 유지되는 동안 사회와 경제는 크게 변했지만, 헌법 구조는 그대로 남아 여러 부작용이 누적됐다고 짚었다.
현행 헌법은 직선제 회복과 장기집권 방지를 핵심 목표로 만들어졌다. 군사정권과 유신 체제의 경험이 강하게 반영됐기 때문에 대통령 임기를 한 차례 5년으로 제한하고, 중임 가능성을 차단하는 장치가 들어갔다. 당시로서는 민주화의 안전장치였지만, 시간이 지나며 제도적 한계도 함께 드러났다.
조기 레임덕과 승자독식 문제
5년 단임제의 대표적 약점은 대통령의 국정 동력이 빠르게 약해진다는 점이다. 임기 중반을 지나면 다음 권력 구도가 관심의 중심이 되고, 장기 과제는 추진력을 잃기 쉽다. 교육, 연금, 노동, 기후, 산업전략처럼 여러 정부에 걸쳐 이어져야 하는 정책은 정권 교체 때마다 흔들릴 수 있다.
승자독식 구조도 문제로 지적된다. 대통령 선거에서 이긴 쪽이 행정부 권한을 크게 가져가는 구조에서는 여야가 협력하기보다 다음 선거를 향한 대립에 집중하기 쉽다. 정권 교체가 정책 전환을 넘어 상대 진영의 성과를 지우는 방식으로 나타날 때 국민의 예측 가능성은 낮아진다.
정치권에서는 오래전부터 대통령 4년 중임제, 분권형 대통령제, 의원내각제 요소 도입 등 다양한 개헌안이 거론됐다. 그러나 각 제도는 장단점이 뚜렷하고 정당별 이해관계도 다르다. 권력구조만 바꾸는 ‘원 포인트 개헌’도 여러 차례 논의됐지만 실제 합의로 이어지지는 못했다.
연임 논란이 키운 불신
최근 논란은 현직 대통령의 연임 가능성 문제에서 불거졌다. 원문은 조정식 국회의장이 개헌과 관련해 현직 대통령 연임 문제를 ‘국민 여론과 선택의 문제’라고 말하면서 비판을 받았다고 전했다. 이후 조 의장은 현직 대통령 연임은 개헌 논의 대상이 아니라고 선을 그었다.
헌법 제128조 2항은 대통령 임기 연장 또는 중임 변경을 위한 헌법 개정이 제안 당시 대통령에게는 효력이 없다고 규정한다. 이는 장기집권 우려를 막기 위한 장치로 이해된다. 그래서 현직 대통령 연임 가능성을 둘러싼 발언은 개헌 논의 전체에 대한 정치적 불신을 키울 수 있다.
개헌이 성공하려면 제도 설계 못지않게 절차의 신뢰가 중요하다. 특정 정치인이나 특정 정권의 유불리를 위한 개편이라는 의심이 커지면, 권력구조 개선이라는 본래 목적은 힘을 잃는다. 여야 모두가 적용 시점과 대상, 권한 배분 원칙을 분명히 해야 논의가 앞으로 나아갈 수 있다.
현행 체제의 한계에 대한 문제의식은 넓지만, 대안에 대한 합의는 아직 좁다. 내년 이후 개헌 로드맵이 다시 논의되더라도 현직 권력과 분리된 원칙, 국민투표까지 고려한 충분한 설명, 정파를 넘어선 신뢰 확보가 관건이 될 전망이다.
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